中國網：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興。“十四五”開局之年，鄉村振興也在開新局。推進鄉村振興的關鍵點是什么？農村土地制度改革對推動鄉村振興起到了哪些作用？本期節目，特別采訪到了全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任 蔡繼明。

全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任 蔡繼明。（資料圖）

以下是采訪實錄：

中國網：蔡教授，您好！歡迎您做客中國網《中國訪談》2021年全國兩會特別節目。今年新發布的中央一號文件中指出，十四五”時期，迫切需要補齊農業農村短板弱項，推動城鄉協調發展。我們也知道，您此前認為城鄉收入差距是由于二元體制導致的，過去也一直在呼吁盡快對土地制度進行改革。那么請問您提出的這些建議是否得到了落實？

蔡繼明：從已經發布的這些文件當中，我們高興地看到，包括我在內的很多學者以及人大代表政協委員陸續提出的建議，應該說都有所反映。比如說關于鄉村振興和新型城鎮化，我們一直強調要同步推進。

因為農村的主要是人地矛盾。我國農村人多地少，現有20億畝耕地兩億三千多萬農戶，戶均只有8.6畝地。農民只靠戶均8.6畝地，根本不可能脫貧，更何談致富奔小康。要實現鄉村振興，必須加快城鎮化進程，也就是說要把農村大量剩余勞動力轉移到非農業部門，包括第二產業、第三產業，完成就業的轉變，接下來還要再完成一個身份的轉變，就是由農村居民轉變成城市居民。

推進以人為本的新型城鎮化，就是要加快農業轉移人口的市民化。只有在就業的轉變和身份的轉變都同時完成之后，農村的人口相對減少了，戶均土地的規模也就相應地擴大了。比如說由現在的8.6畝增加到50畝以上，這樣農民從事農業生產所獲得的收入就和進城務工獲得的收入大體相當了，這時城鄉就進入融合發展相對平衡的階段。

所以，鄉村振興和新型城鎮化必須同步推進，同步推進的結果就是城鄉融合發展。在這個過程當中，土地制度改革至關重要。因為農村的人口要進城，城市建設用地的規模就要擴大，如果城市建設用地受到不合理的限制，土地供不應，房價就會上升，高房價就會成為阻礙農民工進城落戶一個最重要的門檻。農民進城不能落戶，遷徙不能定居，這是目前我國三億左右農民工面臨的嚴峻問題。

要解決上述問題，就要讓人口和土地以及資本在城鄉之間自由流動，使農民進城有充足的土地提供廉租房、保障房，使他們自愿有償放棄農村的承包地而在城市安居樂業，從而使農村的戶均土地規模相應擴大，為農業現代化提供基礎。反過來城市的居民到農村去創業，到農村去療養，甚至到農村去養老，也需要為他們提供落腳之地，這就需要盤活農村閑置的建設用地特別是宅基地，由此才能夠實現城鄉融合發展。

你剛才問到，我國城鄉二元體制，其中一個很重要的就是城鄉二元土地制度。大家知道，城鄉居民收入差距很大一部分是財產收入差別。據了解，農村居民全部收入中的財產收入只占2%，城市居民財產收入占總收入的20%，而城鎮居民財產收入中主要是房產收入。由于農民的宅基地不能出租轉讓抵押，這就嚴重地堵塞了農民獲得財產收入的渠道。

 因此，要消除城鄉二元體制以及從根本上縮小城鄉居民的收入差距，為農村脫貧致富建立長效機制，就要推進土地制度改革，擴大農村集體經營性建設用地入市范圍，降低農民工進城落戶的高房價門檻，同時實現農村土地規模經營，給農民帶來更多財產收入。    

中國網：蔡教授，您這些年關注的農村土地改革相關的改革措施以及改革變化有沒有得到一些進展？

蔡繼明：從2015年到2019年，國務院在33個縣市區推行“三塊地”改革試點，就是農村集體土地征收制度改革，農村集體經營性建設用地進入市制度改革，農村宅基地制度的改革。在此基礎上，2019年全國人大通過了《土地管理法》修正案，對公共利益征地的范圍首次做了限制，并為農村集體建設用地入市開了一個口子，這是為期5年的三塊地改革試點在法律完善上取得的成果。

但是，土地資源的行政配置和計劃管理體制并沒有從根本上改變。中共十八屆三中全會通過的全面深化改革若干重大問題的決定特別強調要讓市場在資源配置中起決定性作用，要構建城鄉統一的建設用地市場。但是政府有關部門和官員始終強調土地資源配置不能由市場決定，而應該由規劃和用途管制決定。正以為如此，土地要素配置的市場化一直進展緩慢。有鑒于此，2020年4月，中共中央 國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，并把土地要素的市場化配置放到了勞動、資本、技術、管理要素之首。

    緊接著在同年5月，中共中央 國務院又發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，中共中央 國務院在前后兩個月中發表有關土地要素市場化配置的意見，說明自2013年中共十八屆三中全會以來，我國土地資源配置的市場化進展還是比較緩慢的。

中國網：您剛才提到的農村的建設用地包括宅基地，我就想起來今年的中央一號文件中其實也對建設性用地和宅基地做了一些部署，您怎么看待這些部署？

蔡繼明：在農村土地制度改革中，當務之急是要推進農村宅基地制度改革。農村的宅基地和城市的宅基地同樣叫宅基地，但是同地不同權。具體表現就是《民法典》物權篇對城鄉宅基地的權能做了不同的規定：城市的宅基地被稱為住宅建設用地，農村居民的宅基地被稱為住宅用地而不是住宅建設用地，收益權也就是說，農村宅基地不具有城市住宅建設用地所擁有的完整的用益物權，即使用權、出租權、轉讓權、收益權、抵押權。這樣的話，城市居民可以通過連同宅基地在內的房產出租轉讓抵押獲得財產收入，而農村居民對其宅基地只有居住和使用的權利，不能夠出租、抵押，要轉讓的話，只能轉讓給本村的居民，或退還給集體經濟組織，這就堵塞了他們獲取財產收入的渠道。

 所以，新時期土地制度改革的一個重點就是要實現城鄉土地特別是宅基地同權化，構建城鄉統一的建設用地市場。

中國網：今年的世界形勢面臨著百年未有之大變局，所以各個行業都是在變局中開新局。那么，您認為農村土地改革對于“十四五”時期鄉村振興目標具有怎樣的意義？

蔡繼明：鄉村振興和新型城鎮化乃至城鄉融合發展，是三位一體的。土地制度的改革是實現這三位一體目標的制度基礎。就鄉村振興來說，第一個任務就是產業興旺。農村的主要產業是農業，農業最重要的生產資料，一個是土地，一個是勞動。剛才我說到了農村土地和勞動力的配置情況，在戶均只有8.6畝地的情況下，農村的產業是很難興旺的。只有使戶均土地由8.6畝要擴大到50畝，甚至擴大到100畝，才能夠實現土地的規模經營，使農民種糧的收入能夠和種經濟作物乃至進城務工的收入大體上平衡。要做到這一點，農村大量的剩余勞動力必須轉移到非農產業并實現農業轉移人口的市民化。而這個過程也就是工業化和城鎮化的過程，是農村一部分建設用地轉變成城市建設用地的過程。

所以說，鄉村振興、新型城鎮化和城鄉融合發展，都離不開土地制度的改革。在“十四五”期間，在新的發展階段，在各項制度改革當中，在各項要素的市場化進程當中，當務之急是要推進土地要素配置的市場化。

中國網：今年的全國兩會，您準備了哪些議案，特別是關于鄉村振興的問題，您將會提出什么新的建議？

蔡繼明：今年全國兩會，與城鎮化、鄉村振興以及城鄉如何發展的建議有兩個。一個是關于縣城，以縣城為重要載體的縣城城鎮化和縣城強弱項補短板的一個建議。還有一個是在城市化進程當中，對城市建設用地的標準要進一步放寬，對大中小城市尤其對特大、超大城市要賦予他們更多的土地發展的空間。

 中國網：好的，感謝您接受我們的采訪！

 蔡繼明：謝謝！

（本期人員：記者：裴希婷；主編：鄭海濱）