中國網(wǎng)：“中國訪談 世界對話”，歡迎您的收看！我國從2016年起陸續(xù)開展了十個國家公園的體制試點，到2021年10月正式設立三江源、武夷山等第一批五個國家公園。那么今后還會在哪里設立國家公園，全國總共會有多少個國家公園，這些問題近年來一直是公眾關注的熱點。2022年11月30日，國家林草局、財政部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《國家公園空間布局方案》，基本上揭開了這一謎底。中國網(wǎng)《中國訪談》節(jié)目特邀國家公園研究院院長唐小平為您解讀這一方案。
國家公園研究院院長、國家林草局規(guī)劃院副院長唐小平。（楊楠 攝）
中國網(wǎng)：唐院長您好！歡迎您做客中國網(wǎng)《中國訪談》節(jié)目。方案對時間進程也做了一定的規(guī)定，提出到2025年基本建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制。我們知道國家公園試點已經(jīng)做了五年多，正式設立五個國家公園到現(xiàn)在也有一年多了，這幾年來對管理體制的探索應該說取得了一些經(jīng)驗，相信國家公園管理局也進行了一些總結。那么想請問您，這里所說的規(guī)范、高效具體體現(xiàn)在哪里？
唐小平：國家公園今后的管理，最核心的一條就是對國家公園范圍里面的自然資源資產(chǎn)要實行統(tǒng)一管理，這是和以前的一些自然保護區(qū)，像一些濕地公園、森林公園不一樣的，核心是在地兒。只有把資產(chǎn)管住了以后，我們一些用途管制、區(qū)域管控才會做到位，這就能形成一個規(guī)范、高效的管理體制。
我們現(xiàn)在體制試點期間，重點也是對管理體制進行了試點，包括你剛才提到的第一批五個國家公園，到目前為止管理機構還沒有正式建立。所以這里看應該說管理體制這塊還是存在一些實際的困難和問題的，主要就是對國家公園范圍內(nèi)所有自然資源資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，現(xiàn)在有很多地方還是有難度的，需要提高認識，要有一些根本性改變的措施。比如現(xiàn)在委托省級政府管理的國家公園，現(xiàn)在全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者、管理職責也是由省級政府代行，應該說它的管理機構建起來相對容易一些，但實際上現(xiàn)在也遇到了幾個困難。
一個困難就是很多國家公園里面不僅僅是國有土地、國有資產(chǎn)，還有很多是集體的土地，集體土地上還有個人的一些資產(chǎn)。對這塊要采取統(tǒng)一管理，那對一些集體、個人的財產(chǎn)會有一些限制。當然，體制試點期間各個省采取了一些措施，現(xiàn)在主要采取的是通過一些置換、贖買或者租賃，甚至包括保護地役權改革，采取不同的措施，對這些集體、個人的資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理。這需要有一個過程。像武夷山國家公園，現(xiàn)在每年財政都拿出2000多萬對核心保護區(qū)里集體的、個人的森林進行贖買，贖買以后對整個生態(tài)按照一些關鍵物種的棲息地進行修復、進行改造，作為公益的生態(tài)保護的用地。這個也需要一個過程，所以推進起來稍微慢一些。
還有一個問題，我們的管理機構要在現(xiàn)有的一些自然保護地的基礎上來進行整合，現(xiàn)在很多國家公園里已經(jīng)存在了很多自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園，它們有一些管理機構或管理隊伍，要給它整合起來形成一個統(tǒng)一的管理體系，這里面實際操作來說也會存在一些困難。比如這些人員可能身份都不一樣，有的是公務員，有的是參公事業(yè)編，甚至有一些是林場以前在管，他是一個企業(yè)職工，身份都是不一樣的，要形成一個統(tǒng)一的管理隊伍，中間要做大量的工作。
這是體制改革的推進，我的想法還是要穩(wěn)妥，要是推進太快，也會出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的因素?，F(xiàn)在最主要的還有一些跨省的?？缡〉膰夜珗@，它的全民所有制的自然資源資產(chǎn)，有些是委托省級政府代行，那么就存在一個國家公園里面有兩個省級政府或者三個省級政府，它的代行主體就不一樣，那么怎么建一個統(tǒng)一的管理機構，這個可能也需要研究?，F(xiàn)在最好的辦法，能不能成立一個協(xié)調(diào)機構，把各個省的統(tǒng)起來，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一項目的安排，分別進行管理，可能會好一些。這個也需要進行一些研究。所以，真是要推進的時候都面臨著一個個具體問題，需要逐步解決。
中國網(wǎng)：聽您這么一說，這里面遇到需要破解的難題真的是挺多的，不過我們有了一個時間日程的話，推進起來可能就會更精確一些。
唐小平：好在我們第一批五個國家公園都代表了不同的類型，我們有中央政府直接管理的，像東北虎豹國家公園就是中央政府直接管理的；還有像大熊貓（國家公園）就是跨省管理、保護的；還有海南熱帶雨林（國家公園）是委托一個省管理的。所以，我們把這五個國家公園的問題研究清楚了，就為后面的國家公園的設立趟出了一條路子，提供了很好的經(jīng)驗。所以，這就可能存在一個先慢后快（的情況），通過五個國家公園樣本再進行提煉，形成一些頂層制度設計，這就為下一步建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制奠定基礎。
中國網(wǎng)：還是那句老話，萬事開頭難，這條路趟出來后面就云開霧散了。方案提出國家公園要有國家代表性和全民公益性，我們想知道全民公益性是如何體現(xiàn)的？
唐小平：全民公益性，我的想法可能有幾層意思。一個是說國家公園是生態(tài)受到嚴格保護的區(qū)域，所以它的生態(tài)服務包括優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品，比如它提供的清新的空氣、清潔的水源，大家都能享受到。所以，優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品是最普惠的民生福祉。這是從公益的角度來說的全民公益性，就是全民共享的問題。實際上真正的全民公益性還是希望讓大眾每個人都有機會能走入自然，進入自然，能夠體驗到國家公園之美，就是這個全民公益性，在這塊要做一些工作，讓大家都能有機會走進去。
國家公園的制度設計，主要是分區(qū)管控：把國家公園分成兩個區(qū)，一個是核心保護區(qū)，它是嚴格禁止人為活動的；同時還設立一個一般控制區(qū)，限制人為活動。核心保護區(qū)主要是進行一些科研、生態(tài)保護修復，所以，原則上就不對公眾開放。這主要是考慮到，一個是很多核心保護區(qū)中生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，稍微有一點干擾可能就會對它的生態(tài)過程造成一些影響和變化，所以為了穩(wěn)妥起見，我們對一些很脆弱的區(qū)域采取一些人為的控制。
第二個想法也是為了給自然或者給野生動物提供一個完全沒有人打擾的家園，純粹就是野生動物自己的家園。在這個環(huán)境下，我們可以對它進行一些科學研究，實際上我們現(xiàn)在對自然界的研究都很難找到一個完全沒有打擾的參照系，那么今后國家公園核心區(qū)就可以作為沒有任何人類活動的自然生態(tài)系統(tǒng)，它是怎么演替變化的，可以進行長期的跟蹤監(jiān)測和研究。這是第二個想法。
第三個想法也是為了給子孫后代留下一個珍貴的自然資產(chǎn)，留下一個沒有人為活動的自然區(qū)域，不僅我們當代人能看到，子孫后代都能看到?jīng)]有人為活動以后就是純自然的狀態(tài)是什么樣的，要不然的話可能有一些放牧、有一些活動，今后子孫后代看到的可能和我們現(xiàn)在看到的就不一樣了。
還有一個想法，分區(qū)管控的制度設計，我們畫了一般控制區(qū)，也能滿足大家走進自然、體驗自然的需求。我們可以把一些大家感興趣的區(qū)域、一些環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域劃一部分到一般控制區(qū)里面，大家在這里也能看到，滿足大家的要求，是這個想法。
中國網(wǎng)：對于核心區(qū)的生態(tài)價值和科研價值的保護和探索，這么多年的試點以及我們正式設立的這五個國家公園在這方面取得了哪些成效？
唐小平：從體制試點以來，每個地方對生態(tài)保護這塊做了大量的工作，一些階段的總結應該可以說看得很清楚，特別一些旗艦物種或者一些指示物種的變化，就能反映了這個地方的生態(tài)系統(tǒng)保護的成效怎么樣。比如三江源藏羚羊是草原生態(tài)系統(tǒng)非常典型的指示性物種。在八十年代九十年代，種群數(shù)量急劇下降，開展體制試點以后加強了保護，特別是對它的遷徙通道進行了保護，對它的一些重要的棲息場所，很多畜牧業(yè)退下來或者減下來搞草畜平衡，給野生動物提供一些草場，所以現(xiàn)在種群恢復是成倍增長。
國家公園研究院院長、國家林草局規(guī)劃院副院長唐小平（左）做客中國網(wǎng)訪談間。（楊楠 攝）
東北虎豹國家公園也非常明顯，我們的東北虎、東北豹在全球來說都是極度瀕危的，在上世紀九十年代或2000年前后，我們很難在野外看到東北虎或者東北豹。通過國家公園體制試點，這些年國家公園監(jiān)測到的東北虎的野生種群和東北豹的野生種群數(shù)也翻了一倍以上，更可喜的是都形成了一些可以繁殖的定居的種群。這就是我們國家公園區(qū)域里面有它的繁殖種群，并且還不斷地向外進行擴散。所以，這些旗艦物種的變化，反映了這個地方整個食物鏈保護是非常有成效的，因為它有吃的才能繁衍，整個生態(tài)系統(tǒng)結構越來越完整，生態(tài)功能越來越強大。
中國網(wǎng)：我們提出要體現(xiàn)它的公益性價值，但即便是公益服務也是需要經(jīng)費的，公眾就想知道這一部分經(jīng)費由誰來出？是國家財政、地方財政或者是自負盈虧？
唐小平：國家公園是一個純公益性的事業(yè)，可以說它今后的建設、保護、管理的主體投入可能還是要靠財政，所以現(xiàn)在提出要建立一個以財政投入為主體的保障機制。
2022年財政部和國家林草局專門起草發(fā)布了一個支持國家公園建設的財政指導意見，這里面對今后財政支持國家公園的一些重點方向，明確了五個方向，也明確了五大財政政策。所以，財政這塊支持保障的話，今后肯定是一個重點，國家和地方財政也有這方面的心理準備。
當然現(xiàn)在需要做的工作有一個事權劃分的問題，究竟哪些事情應該是中央財政管，哪些事情應該是地方財政為主來管，我想通過國家公園建設的不斷深入，后面會有跟進的很多制度、辦法來解決這個問題。
除了財政支持之外，根據(jù)國際上的經(jīng)驗，國家公園這塊還需要得到社會的支持。比如，一方面可以搞一些資源的有償利用，通過特許經(jīng)營的方式，國家公園里面有一些資源是可以利用的，只不過它的利用的方式、利用的強度可能需要做一些限定。比如搞旅游，可以把一般控制區(qū)的有些區(qū)域的旅游活動，通過特許經(jīng)營的方式，讓一些公司來經(jīng)營。特許經(jīng)營的一些收入就可以解決國家公園建設管理的部分需求。
另外，還可以建立一個社會捐贈或者企業(yè)捐贈的制度。所以，我的想法是，今后國家公園應該專門建立一個國家公園基金，個人也好，企業(yè)也好，支持國家公園的建設和管理，可以為這個基金捐款。建立基金制度的好處是可以進行反饋，大家支持的資金投入方向在哪兒，干了什么，我可以每年通過公開的方式給大家反饋，大家都知道：哦，我捐的錢今年干了什么。這樣也會鼓勵大家來支持國家公園的建設和保護。所以，這個渠道應該還是比較多的。
中國網(wǎng)：那就期待這些國家公園能夠早日成為我們國家的另一張新名片。
唐小平：對，國家公園今后應該是人與自然和諧共生的一個樣板區(qū)，我們也很期待。
（本期人員：編導/文案：韓琳；主持：裴希婷；攝像：董超/劉凱；后期：劉凱；攝影：楊楠；主編：鄭海濱）
